О недропользовании
AKIpress - Кубат Осмонбетов, профессор, доктор геолого-минералогических наук
Действующий закон «О недрах» был принят около 20 лет назад и оброс всевозможными поправками и дополнениями. Но суть его от этого не изменилась: закон морально устарел и не соответствует сегодняшнему уровню развития экономики Кыргызстана. Министерство природных ресурсов (МПР) КР еще три года назад пыталось разработать пакет законов (изменений и дополнений в 41 закон и кодексов) в связи с реформой недропользования в КР. Но предложения МПР КР при неоднократном заслушивании многим не понравились. Не понравился закон своим консерватизмом: предложенная МПР схема скорее напоминала обновленную версию действующей системы лицензирования. А она фактически открывала МПР КР дорогу к увеличению бюрократической нагрузки и коррупции в недропользовании.
По данным МПР КР, на 1 января 2011 года количество пролицензированных объектов недропользования составило 998. Из них по 174 объектам выданы разрешения на поиск различных видов минерального сырья, на разведку - 215 лицензии, на разработку месторождений - 609. В 2010 году МПР КР аннулировано 550 лицензий. Следующий серьезный недостаток в недропользовании то, что действия МПР КР не предполагают разнообразия форм недропользования, а навязывает лишь один, командно-административный принцип, то есть предоставление лицензии.
Поэтому битва вокруг лицензирования в последние годы развернулась нешуточная. Заинтересованными лицами здесь оказались практически все: и компании (они хотят, чтобы их, наконец, оставили в покое, и как заклинание произносят слово «стабильность»), и губернаторы (для них важно иметь полномочия по распределению участков недр между недропользователями), и МПР, Министерство экономического развития, Министерство финансов, Министерство транспорта и коммуникаций КР, которые с переменным успехом перехватывают друг у друг инициативу в недропользовании.
Все споры упираются в собственность. В КР вновь и вновь заговорили о национализации некоторых горных предприятий или извлекаемых из них ресурсов (то есть признании их госсобственностью). До национализации не дошло, но противоречий в нынешнем законодательстве «О недрах» меньше не стало. НПО и местные жители часто выступают против недропользования, сославшись на нарушения экологической безопасности и др. Впрочем, предприниматели-недропользователи даже опасаются революционных изменений в законах, которых можно ожидать в сложившейся ситуации в стране. И не напрасно.
Мировая практика
В большинстве стран недра и минеральные ресурсы находятся в собственности государства. В рамках законов права на разработку месторождений передаются добывающим компаниям: в рамках концессионных договоров и договоров подряда и соглашения о разделе продукции (СРП). К сожалению, в КР для крупных ценных объектов применяются только концессионный договор. Договоры подряда и соглашение о разделе продукции (СРП) широко применяются в Венесуэле, Перу, Нигерии, Норвегии и др. СРП зародилось в развивающихся странах - первое было заключено в Индонезии в 1966 году. В странах со стабильной экономикой, например в Великобритании и Австралии, они вообще не действуют - все установлено законодательством и не подлежит
переговорам.
США составляют исключение из общих правил: там участки недр, а стало быть, и залегающие в них полезные ископаемые, могут находиться в частной собственности. Канада тоже стоит особняком: там недра находятся в собственности провинций, причем каждая из них применяет свой собственный режим недропользования. В странах СНГ до сих пор сильна бюрократическая нагрузка на недропользователей. Бюрократические нагрузки (так называемые «административные барьеры») возникают и проявляются на следующих этапах недропользования:
- прединвестиционный конкурс или аукцион на получение права пользования недрами (лицензии);
- оформление условий разрешенного недропользования как неотемлемого приложения к лицензии и их изменения либо по заявке недропользователя, либо (и чаще) собственником минеральных ресурсов (государством);
- конвертация лицензий на производство геологоразведочных работ в лицензии на эксплуатацию месторождений;
- текущее оформление и получение недропользователями периодических разрешений на выполняемые виды деятельности.
Необходимость «прохождения» недропользователем этих этапов обуславливается предусмотренными законодательством угрозами потери права на пользование участком недр, остановки производства работ и другого ущерба бизнесу.
В последнее время в Кыргызстане появился термин «Недра в залог» или «Ресурсы в обмен на инвестиции». Оказалось, что зарубежные страны, к которым за экономическим содействием обратился Кыргызстан, согласны инвестировать в нас средства. Но под залог природных ресурсов республики. Сейчас законы и Конституция СССР годятся только для воспоминаний. А суверенизация страны очень многое сейчас поставила вверх дном, в том числе в отношении владений. И после почти 20 лет мы задумались, быть может, в первый раз, чем владеем и почем нынче природные ресурсы. То есть, иначе говоря, как прокормиться, как сохранить государственность и язык, используя природный ресурс (земли, недра, вода, леса и др.).
В сегодняшней ситуации, когда идет активный поиск новой экономической модели рационального использования национальных сырьевых ресурсов, многое очень актуально. Здесь следует решить сложнейшую проблему: с одной стороны, сырьевой блок, являющийся мощным бюджетообразующим ядром национальной экономики, с другой - обновление и систематизация ресурсного права.
Альтернативные подходы
Какими могут быть подходы в управлении отношениями недропользования, а также к определению права пользования недрами?
Лицензии или концессия?
Кыргызстану необходимо обновление горнорудной промышленности. Необходим поиск путей по стимулированию геологоразведочных и добычных работ и инвестирования. Мы обладаем богатой и ценной минерально-сырьевой (особенно по золоту) базой. К сожалению, в Кыргызстане с 1990 по 2010 гг. не было открыто ни одного нового крупного месторождения, крупного рудника, не произошло сколько-нибудь значительного расширения деятельности уже имеющихся комбинатов (рудников), а добыча всех видов полезных ископаемых резко снизилась (за исключением золота). Причина спада заключена в проблемах, связанных с экономикой страны в целом, - это высокая инфляция, постоянный дефицит иностранной валюты, ухудшение инфраструктуры, техники и технологий, массовая миграция квалифицированных (молодых) кадров, коррупция и другие причины.
В недропользовании Кыргызстан приучился к заключению концессионных договоров (по образу с Кумтором). До сих пор в республике нет теоретических разработок по правовым вопросам недропользования. Нет единого мнения по принципиальным позициям лицензирования. В результате создали МПР КР, который традиционно выступает консерватором, стремясь по возможности сохранить статус-кво, то есть административную систему лицензирования. Заметим, что сейчас лицензию довольно легко приостановить и даже отозвать - по решению МПР КР, без какого-либо вмешательства судебной инстанции. А вот возвращать придется с помощью юристов через суд. Однако МПР КР настаивает, что лицензирование еще далеко не исчерпало свой ресурс. Есть НПО и отдельные «профессионалы», мечтающие об отделении процесса лицензирования от МПР КР и создании нового государственного органа, занимающегося только проблемами лицензирования. На мой взгляд, этого нельзя делать. Если мы создадим новую бюрократическую структуру, бюрократическую нагрузку и коррупцию в недропользовании не исключим, а увеличим. В результате оттолкнем инвесторов.
В мировой практике недропользования много хороших примеров. Например, в РФ делают ставку на принципиально иную форму отношений в недропользовании - не административную, а гражданско-правовую. Считают, что централизовать управление недрами обязательно надо,но при этом оставить регионам право участия в конкурсных комиссиях по распределению прав пользования недрами. Но порядок выдачи и отзыва лицензий должен быть четко и подробно описан в законе.Политики РФ настаивают на широком применении договоров аренды и подряда - при обязательном соблюдении принципа состязательности, т.е. с роведением различных тендеров, конкурсов и аукционов. Многие считают, что сферу недропользования надо сделать прозрачной и понятной для инвесторов и населения. Причем, нужно дифференцировать налогообложение компаний в зависимости от многих факторов: легких либо трудных условий добычи, изношенности месторождений, короче говоря, всего, что влияет на себестоимость продукции.
Но вопрос дифференциации рентных платежей относят уже к налоговому законодательству. Собственность на недра (по крупности и значимости месторождений) в РФ следующая:
федеральная, региональная и местная. Например, крупное золоторудное месторождение
золота «Сухой Лог» с запасами 2 000 т. Является собственностью РФ. В РФ многие юристы
предлагают квалифицировать отношения недропользования в зависимости от их основы как
горную аренду или горный подряд. Кроме того, это позволило бы снять тезис, выдвигаемый
приверженцами административных методов управления. Что касается порядка предоставления
права пользования недрами, то он будет существенно различен при горной аренде и горном
подряде.
В феврале 2011 г. СМИ сообщили об утверждении новых правил предоставления права
недропользования в Казахстане. Министерству нефти и газа РК поручено представлять
права недропользования на разведку, добычу, совмещенную разведку и добычу
углеводородного сырья, а Министерству индустрии и новых технологий РК - предоставлять
права недропользования на разведку, добычу, совмещенную разведку и добычу полезных
ископаемых, за исключением общераспространенных и углеводородного сырья. В свою очередь
предоставление права недропользования на разведку и добычу общераспространенных
полезных ископаемых осуществляется местным исполнительным органом области,
города республиканского значения, столицы. В соответствии с законом «О недрах» право
недропользования предоставляется тремя способами: путем проведения конкурса; без
проведения конкурса на основе прямых переговоров; на основании письменного разрешения
уполномоченного органа или договора. Установленные сроки выдачи разрешения от 15 дней до
2-х месяцев.
Правительство Ганы с целью оздоровления экономики страны делает ставку на несколько
ключевых отраслей промышленности, включая горнорудную. Закон страны в недропользовании
предусматривает 3-этапную лицензионную систему: на проведение рекогносцировочных поисков;
на детальную разведку и аренду участка для разработки месторождения. Основные положения
закона предусматривают арендную плату за право разработки недр в пределах от 3 до 12%;
подоходный налог в размере 45%; ускоренная амортизация составит 75% в первый год и 50%
в последующие годы. Доля участия правительства в горных проектах составляет 10% с правом
получения в дальнейшем 20% по договоренности с инвестором. Кроме того, предусматривается
беспошлинный ввоз оборудования и материалов, дается возможность экспортирующим
горнодобывающим компаниям удерживать на своем счету часть доходов, полученных от экспорта
своей продукции, с целью их дальнейшего использования в качестве ссуд или на приобретение
оборудования, запасных частей и сырья, для оплаты труда работникам и выплаты дивидендов.
На Украине лицензировалось 78 видов деятельности и 2250 видов работ. Выдачу лицензий
осуществляло 44 органа государственной власти.
В предвыборной кампании, оценивая уровень коррупции в стране, В.Янукович обещал
сокращение количества лицензий для бизнеса на 90%. По предложению президента Украины
В.Януковича Верховная Рада в октябре 2010 г. поддержала изменения в действующем
законодательстве и отменила лицензирование 23 видов хозяйственной деятельности и
сокращение составило 29%. Согласно принятому законопроекту, из списка лицензируемых
исключены поиск, разведка и добыча полезных ископаемых, производство драгметаллов и
драгоценных камней. Отметим, что вопрос о сокращении видов хоздеятельности, поднимался в
Верховной Раде неоднократно с 2008 г.
Развитие законодательства
Принимая во внимание, что лицензирование - это механизм давления на бизнес и серьезный
административно-бюрократический элемент регулирования внутреннего рынка, необходимо
формирование четкой юридической позиции государства в отношении недропользования.
В обновленном законе «О недрах» и других сопутствующих законах должны найти место горная
аренда, горный подряд, геологический и горный аудит, а также аукцион.
Горная аренда. Предмет договора горной аренды можно определять как передачу участка недр
его собственником (государством) во временное пользование арендатору (недропользователю)
за определенную плату и на определенный срок.
Договор горной аренды как любой договор аренды недвижимого имущества должен подлежать
государственной регистрации и права, предусмотренные договором, наступают с момента его
регистрации.
Горный подряд. К отношениям недропользования, которые могут квалифицироваться как
подрядные, можно отнести отношения, основанные на договорах о разделе продукции.
Действительно такой договор оформляет представление государством инвестору на возмездной и
срочной основе исключительного права на производство поисков, оценки, разведки и разработки
месторождения на определенном участке недр. При этом риск и расходы по поискам до того
момента, как будет сделано коммерческое открытие и начнется разработка месторождения,
ложатся на инвестора (подрядчика).
Таким образом, определение природы отношений недропользования - вопрос далеко не
праздный. От его расширения зависят порядок и оформление отношений недропользования как
при режиме концессий, СРП (соглашения о разделе продукции), так и при лицензионной системе,
правовое положение сторон в таких отношениях, а главное - защита интересов государства и
недропользователей.
Причем, при составлении предлицензированного соглашения или других отношений с
недропользователем должна быть обусловлена первичность отчета «Оценка воздействия
на окружающую среду» (ОВОС) с последующим составлением ТЭО освоения, экспертизы и
исполнение обязательств по разработке (разведке) месторождения.
Многочисленные проблемы на пути развития недропользования в КР могут быть успешно решены
лишь при наличии соответствующих высококвалифицированных кадров и принятии законов и
подзаконных нормативных актов согласно новой редакции Конституции и скорейшего перехода к
парламентской форме правления страной.
